Publicado el: 22/04/2011 / Leido: 10109 veces / Comentarios: 0 / Archivos Adjuntos: 0
PRIMER CONGRESO ARCHIVÍSTICO DE LAS AMÓRICAS
Autores:
Pablo Cobo Luna
Jorge Yépez Cruz
Nos es altamente honroso estar presentes en este Primer Congreso Archivístico de las Américas y, más aún, poder trasmitirles a través de esta conferencia una experiencia ecuatoriana que esperamos despierte el interés de tan distinguida concurrencia. Es entonces, de rigor, expresarle nuestro sentido agradecimiento a la profesora doña Norma Starek, Presidenta de la Federación de Archivero de la República Argentina y Coordinadora General del evento por su gentil invitación y por la acogida al tema propuesto.
Pretendemos a través de esta conferencia realizar un análisis sucinto y objetivo de lo que ha significado en el Ecuador la expedición de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública con enfoque hacia los archivos de nuestro país que son, sin lugar a dudas, la piedra angular de cimentación de la estructura que permitirá el cumplimiento de los objetivos que propone la mencionada norma, a lo cual debe sumarse, obviamente, la voluntad humana y moral de los funcionarios encargados de manejar la cosa pública para transparentar su gestión y la de las instituciones, proveyendo de información documental a la ciudadanía.
Para el efecto señalado, la parte inicial de la exposición referirá el marco constitucional, legal y conceptual de la ley, con un análisis que no pretende ser ni extensivo ni académico sino didáctico, a fin de situar a ustedes, gentiles oyentes, en el espectro general de la norma.
Luego de este breve marco introductorio cabe anotar que la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública se expidió en el Ecuador el 10 de mayo del 2004 y entró en vigor el 18 de los citados mes y año, luego de su publicación en el suplemento del Registro Oficial No. 337 de esa fecha; tiene, entonces, algo más de dos años de vigencia.
Conforme consta de la parte considerativa de la propia ley, ya la Constitución Política de la República del Ecuador, en su artículo 81 establece que "El Estado garantizará el derecho de acceder a fuentes de información; a buscar, recibir, conocer y difundir información objetiva, veraz, plural oportuna y sin censura previa, de los acontecimientos de interés general, que preserve los valores de la comunidad, especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales." , queda entonces claro que, teóricamente, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, resultaría innecesaria frente a la existencia de una norma jurídica de orden superior, constitucional, que prevé el acceso y difusión de la información pública y, más aún en vista de la vigencia de los artículos 19 y 13, en su orden, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que reconocen el principio de libertad de información.
No obstante lo señalado, filosófica y prácticamente, resulta harto importante contar con un cuerpo legal específico, regulatorio, tanto en el ámbito conceptual cuanto en el procedimental, de este derecho fundamental de acceso a la información; y, como contraparte natural de todo derecho, recordatorio y conminativo de la obligación de entregar la información pública, que no pertenece a quien la genera, produce o mantiene, sino al ciudadano, posibilitándolo, inclusive, ser realmente participativo en la vida política del Estado. Abona en favor de la expedición de esta ley, además, el convertirse en un mecanismo orientado, de alguna manera, a la rendición de cuentas.
Es importante destacar que el numeral 3 del artículo 142 de la Constitución Política del Ecuador determina que serán leyes orgánicas, calidad que ostenta la que nos ocupa, las que "Regulen los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección..."; así mismo, el inciso segundo del artículo 143 de la carta suprema determina que "Una ley ordinaria no podrá modificar una ley orgánica ni prevalecer sobre ella, ni siquiera a título de ley especial." Es decir que, como lo veremos más adelante, las excepciones para su aplicación pueden ser previstas solamente por su propio tenor y no se encuentra supeditada al oscurantismo de disposiciones dispersas en reglamentos u otra clase de normas que, históricamente, pueden haber influenciado para el ocultamiento de hechos y datos de trascendental importancia.
La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública tiene como objetivos fundamentales, al igual que sus similares de otros países, y aunque parezca obvio y repetitivo: garantizar a las personas el acceso a la información pública; obligar a las instituciones, organismos y demás personas jurídicas que tienen participación estatal, a entregar información y transparentar su gestión; cumplir con las convenciones internacionales que sobre la materia ha suscrito el país; permitir la fiscalización de la administración pública y de los recursos públicos a través de un efectivo y verdadero control social; garantizar la protección de la información personal en poder del sector público o privado; y, facilitar la efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general.
De lo anotado anteriormente debe colegirse que los sujetos activos relacionados con la ley de transparencia, y los mencionamos como activos porque moralmente están obligados a ejercer los derechos y cumplir las obligaciones que ella impone, son, por una parte, las personas, entendidas estas como naturales o jurídica, sin distingo o discriminación alguna; y, por otra, las instituciones que a continuación se detallan:
Organismos y entidades que conforman el sector público en los términos del artículo 118 de la Constitución Política de la República, que son:
Los organismos y dependencias de las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial;
Los organismos electorales;
Los organismos de control y regulación;
Las entidades que integran el régimen seccional autónomo;
Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y,
Las personas jurídicas creadas por acto legislativo seccional para la prestación de servicios públicos.
Las personas jurídicas cuyas acciones o participaciones pertenezcan en todo o en parte al Estado, exclusivamente sobre el destino y manejo de recursos del Estado;
Las corporaciones, fundaciones y organismos no gubernamentales (ONG"s) aunque tengan el carácter de privadas y sean encargadas de la provisión o administración de bienes o servicios públicos que mantengan convenios, contratos o cualquier forma contractual con instituciones públicas u organismos internacionales, siempre y cuando la finalidad de su función sea pública;
Las personas jurídicas de derecho privado delegadas o concesionarias o cualquier otra forma contractual de servicios públicos del Estado, en los términos del respectivo contrato;
Las personas jurídicas de derecho privado que realicen gestiones públicas o se financien parcial o totalmente con recursos públicos y únicamente en lo relacionado con dichas gestiones o con las acciones o actividades a las que se destinen tales recursos; y,
Las personas jurídicas de derecho privado que posean información pública.
Una vez detallados los objetivos y sujetos, tanto de derechos cuanto de obligaciones relacionados con la ley materia de esta exposición, cabe referirse a los principios para su aplicación que son, en resumen: el de propiedad de la información, es decir que, como se dijo en líneas anteriores, la información pertenece a los ciudadanos; el de gratuidad de la entrega de información, con excepción de los costos de reproducción; el de apertura y publicidad de la información, para todos los entes a los que aplica la ley; el de aplicación favorable, orientado a interpretar la ley, por autoridades y jueces, hacia el cumplimiento de los objetivos de la norma; y, por último, aunque confuso y repetitivo respecto los objetivos, el de transparencia de la información para posibilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones y la rendición de cuentas de quienes ejercen el poder público.
Resulta fundamental precisar y trasmitir para conocimiento de ustedes cual es la información considerada pública por el cuerpo legal que se analiza y a la que el mismo la define, en su artículo 5, como "...todo documento, en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones públicas y de las personas jurídicas a las que se refiere esta Ley, contenidos, creados u obtenidos por ellas, que se encuentren bajo su responsabilidad o se hayan producido con recursos del Estado."
Sin embargo, y con justa razón, el artículo 6 prescribe el primer caso de excepción a ese"todo" transcrito anteriormente, excluyendo de su publicidad a la información derivada de los derechos personalísimos y fundamentales, especialmente aquellos señalados en los artículos 23 y 24 de la Constitución Política de la República, previniendo que su utilización indebida dará lugar a las acciones legales correspondientes.
Quiero aprovechar la alusión hecha a este primer caso de excepción para referirme, aunque el tema no corresponda estrictamente al orden del articulado de la norma, pues esta lo trata bastante más adelante, a los documentos o información a los que se les otorga el carácter de reservados o confidenciales y que son:"Las informaciones expresamente establecidas como reservadas en leyes vigentes."; y,"Los documentos calificados de manera motivada como reservados por el Consejo de Seguridad Nacional, por razones de defensa nacional...".
En cuanto se refiere a la información previamente calificada como reservada por leyes vigentes y para efecto del conocimiento público de la restricción en su publicidad, la ley de que versa esta exposición dispone que las instituciones públicas elaboren un índice de los expedientes clasificados como reservados, que deberá ser actualizado semestralmente, a partir del cual podrá alegarse su inaccesibilidad; es decir, la clasificación de reserva no puede efectuarse con posterioridad a la recepción de una solicitud de información. Cabe también señalar que el período establecido para que la información guarde tal carácter, cualquiera sea el soporte que lo contiene, es decir documentos escritos, grabaciones, información digitalizada, fotografías, etc., es de quince años, pudiendo también anticiparse la pérdida de esa característica, la reserva, si desaparecen las causas que dieron lugar a su clasificación, a lo cual no hemos encontrado otra que no sea la derogatoria expresa de la ley que imponía tal reserva.
Retomando el orden del articulado de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, encontramos la obligación de que, paralelamente a la obligación de entregar información documental, las instituciones involucradas en la misma deben implementar un portal de información o página web, cuyo contenido obligatorio puede resumirse en datos de organización funcional; administrativos; de remuneraciones; presupuestarios; y, contractuales. Respecto de este tema hemos obviado una mayor profundización por considerar que el interés de foro se centra mas bien en el ámbito archivístico.
Al momento de establecer responsables de la entrega de información la ley lo hace en la persona del titular o representante legal de la entidad; y, el reglamento de la misma, al que me refiero en este caso por que sí contiene elementos adicionales o complementarios, determina la posibilidad de que dicha responsabilidad se delegue a los representantes regionales de cada institución; empero, a la hora de la verdad, seguidamente el texto legal reza:"Quienes administren, manejen, archiven o conserven información pública, serán responsables solidariamente con la autoridad de la dependencia a la que pertenece dicha información y/o documentación, por las consecuencias civiles, administrativas o penales a que pudiere haber lugar, por sus acciones u omisiones, en la ocultación, alteración, pérdida y/o desmembración de documentación e información pública. Los documentos originales deben permanecer en las dependencias a las que pertenezcan, hasta que sean transferidas a los archivos generales o Archivo Nacional.".
Es evidente entonces el rol estelar y protagónico de quienes administran los archivos, bajo gravísimas amenazas y prevenciones, en el cumplimiento de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, razón por la cual el tema será específicamente analizado en la segunda parte de este trabajo por mi compañero, el master Jorge Yépez Cruz, como lo será también la sexta disposición transitoria de la norma, que prevé la reforma de la Ley del Sistema Nacional de Archivos.
Con una responsabilidad distinta, pero trascendental también, tenemos la participación de la Defensoría del Pueblo, institución a la que le corresponde, en resumen, vigilar el cabal cumplimiento de la ley en cuanto a la calidad de la información que debe ser proporcionada a la ciudadanía, con la opción inclusive de instruir destituciones de autoridades y funcionarios que no cumplan con el mandato legal de difusión de la información; y, al patrocinio de las acciones judiciales de acceso, cuando los requerimientos administrativos fueren denegados. Es también el órgano al que todas las personas jurídicas relacionadas con la ley deben presentarle informes anuales detallando el trámite dado a las peticiones de acceso del período inmediato anterior y semestrales contentivos del listado índice de los documento clasificados como reservados.
Creo oportuno hacer un paréntesis para señalar que, como ustedes podrán percibir, la elaboración del índice temático de expedientes clasificados como reservados, en la práctica y, más aún en archivos de gestión de instituciones como aquella a la que nosotros pertenecemos, la Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador, con casi ochenta años de vida, resulta imposible, por lo que optamos por la estructuración de un índice temático por series documentales, que, tanto en su versión original como en la primera reforma, publicadas ambas en el Registro Oficial y debidamente conocidas por la Defensoría del Pueblo, no han merecido objeción alguna.
El proceso administrativo para acceder a la información pública debe iniciarse con una solicitud escrita, dirigida la titular de la institución que la administra, dicha petición, conforme al texto de la norma, debe contener, con claridad, la identificación del requeriente y"la ubicación" de los datos o temas motivo de la solicitud. Queremos entender que la ubicación a la que se refiere el inciso segundo del artículo 19 de la ley es geográfica, en caso de que una entidad tenga oficinas descentralizadas; caso contrario, resultaría absurdo creer que el interesado en la información tenga conocimiento de la organización archivística de la institución a la cual ha orientado su petición. En todo caso creemos que a más de confusa, esta prescripción legal parece innecesaria.
En caso de que la petición sea expresa o tácitamente denegada o que la información que se entregue resulte incompleta, alterada o falsa, podrá iniciarse un proceso judicial, al que la ley denomina"Recurso de Acceso a la Información", que deberá proponerse ante cualquier juez de lo civil o tribunal de instancia del domicilio del poseedor de la información requerida.
No queremos entrar en detalles del procedimiento judicial anotado, empero, no debe dejar de mencionarse que, tratándose de una negativa fundamentada en razones de confidencialidad o reserva, si el juez a quo llegare a determinar que existen razones debidamente fundamentadas para tal clasificación, confirmará la negativa de acceso a la información o caso contrario, dispondrá la entrega de la misma en el término de veinticuatro horas, pudiendo, en ambos casos, la autoridad que alegó la reserva, recurrir para ante el Tribunal Constitucional. Resulta también importante señalar que durante la tramitación del recurso y si se estableciere riesgo de destrucción, desaparición u ocultamiento de los documentos, el juez de la causa puede disponer, como medidas cautelares, la colocación de sellos de seguridad en la información; y, la aprehensión, verificación o reproducción de la misma, hechos precautorios que cesarán en caso de ratificarse en instancia definitiva, la negativa del recurso.
Por último, en cuanto se refiere a este breve análisis de la estructura fundamental de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, vale comentar que los funcionarios de las entidades de la administración pública y demás entes que fueron referidos anteriormente, que incurrieren en actos u omisiones de denegación ilegítima de acceso a la información pública, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar, pueden ser sancionados administrativamente con multa, suspensión sin derecho a sueldo o remuneración y, de persistir la negativa, con la destitución del cargo.
Luego de este marco teórico introductorio, que espero no haya resultado del todo aburrido para ustedes, quiero concluir precisando que el acceso a la información pública, independientemente de la existencia o no de una ley, debe ser concebido como un factor fundamental para el ejercicio democrático, fundamentado en el conocimiento y, en consecuencia, propiciatorio para la participación ciudadana en las decisiones del que hacer público; coadyuvando en algo al control de la perversa corrupción que impera en nuestros países.
Les dejo con el master Jorge Yépez Cruz quien abordará temas prácticos relativos a lo que, hasta ahora, ha significado la expedición de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el Ecuador, muchas gracias.
Los territorios que hoy comprenden el Ecuador formaban parte de lo que en 1542 se denominó el Virreinato del Perú, cuya capital se estableció en Lima. El Virreinato del Perú estuvo dividido en varias circunscripciones y contaba, en una primera época, con cinco audiencias una de las cuales fue la Real Audiencia Quito, creada en 1563. La Audiencia va a depender durante los siglos XVI y XVII del Virreinato del Perú, pero con la creación en 1717 del Virreinato de Nueva Granada, el territorio ecuatoriano pasará a depender administrativamente del nuevo Virreinato con sede en Bogotá, con territorios cercanos a los que hoy corresponden a Ecuador.
Tras la batalla de Pichincha, 1822, el General Sucre expulsó definitivamente a los ejércitos españoles del Ecuador, pasando a formar parte, con la denominación de Departamento del Sur, de la Gran Colombia. Constituida la República en 1830 el Ecuador se separa de la Gran Colombia para pocos años después iniciar los enfrentamientos entre facciones conservadoras de la región de la sierra y liberales de la región costanera, que van a marcar la historia política y administrativa del Ecuador.
En este contexto histórico, el Ecuador es un país con una tradición archivística poco enraizada, de hecho la política archivística del país, así como la creación y el desarrollo de algunas de las instituciones responsables de la protección del patrimonio documental del país, tienen su origen en la Ley del Sistema Nacional de Archivos que junto a su reglamento datan de los años 1982 y 1983 respectivamente.
La aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Archivos significó un importante intento de dotar al país de una estructura archivística moderna, acorde con la necesidad de contar con un marco normativo y técnico que sirviera de referencia a las instituciones públicas y privadas.
Centrándonos en el tema de esta conferencia y como ya nos ha indicado el Lcdo. Pablo Cobo Luna, la Constitución Política de la República del Ecuador reconoce de forma clara el derecho de acceso a la información, sin embargo también existe una cultura del secreto en las instituciones del Estado que ha significado una puerta abierta para la corrupción y el debilitamiento de las instituciones del Estado, existiendo por tanto la necesidad de legislar y regular de manera particular el ejercicio del derecho de acceso a la información pública mediante una ley que brinde mayores oportunidades a las personas, a las organizaciones de la sociedad civil y a las comunidades, para obtener información necesaria para el ejercicio de sus derechos ciudadanos, tanto desde una dimensión individual como social.
La promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el mes de mayo del año 2004, vino a desnudar las falencias del sistema archivístico ecuatoriano y sobre todo visualizó el estado de los archivos de la mayor parte de instituciones del gobierno central y de los gobiernos seccionales y provinciales, obligadas a cumplir con el mandato de la ley, generando gran preocupación no solo entre el colectivo de archiveros como sujetos de obligaciones ante la ley, pues a su cargo se encuentra la información pública, sino también en otras organizaciones y sujetos de derecho interesadas en la efectiva aplicación de esta norma legal.
Por esto, aún cuando la ley de acceso ya se encontraba en vigencia, las organizaciones que promocionaron la aprobación de esta Ley determinaron que sin archivos organizados la aplicación del derecho ciudadano de acceso a la información pública no es viable, es decir admitiendo que la condición ineludible para el acceso efectivo a la información pública es la adecuada gestión de la documentación y de los archivos de las instituciones de la administración pública, custodios de dicha información.
En aspectos documentales, la ley tiene dos ejes fundamentales: el primero que consiste en la publicación en sitios Web de la información señalada en el artículo 7 de la que ya nos habló el Lcdo. Cobo, sin perjuicio de que además sea entregada de forma impresa, y que, a nuestra manera de ver, constituye apenas una pequeña parte de la producida por las instituciones públicas en el cumplimiento de su misión y objetivos durante décadas y hasta siglos de existencia institucional. En este punto vale la pena señalar que, según cifras oficiales, el uso de Internet por parte de la población ecuatoriana apenas alcanza al 7%; y, un segundo eje, que contempla a los documentos de diversa tipología, soporte y formato existentes en las unidades de archivo a donde acuden los ciudadanos a demandar la documentación e información útil para sus fines en soportes tradicionales, cuyo volumen es elevado y se encuentra en diverso estado de organización y conservación.
A lo largo de su articulado, 23 artículos y 8 disposiciones transitorias, generales y finales, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública aborda diferentes aspectos relacionados con la gestión documental y los servicios que los archivos deben proporcionar a los ciudadanos como sujetos del derecho de acceso a la información pública. Dichos aspectos tienen que ver con la normativa de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos, el funcionamiento de los archivos de las entidades de la administración pública nacional y seccional, y la profesión de archivero.
Cabe señalar que aunque todos estos aspectos son de interés primordial para los archiveros sorprende que este colectivo profesional no haya tenido ninguna representación ni participación en la elaboración de esta ley, tanto a través de las instituciones constitutivas del Consejo Nacional de Archivos, como a través del Archivo Nacional o de los entes asociativos profesionales, pues de haberla existido, seguros estamos, se hubiese conseguido una mejor orientación de los temas relacionados con la gestión documental y de archivos tanto de los aspectos conceptuales como prácticos.
En este sentido, el artículo 5 de la ley define como información pública a"...todo documento en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones públicas...", es decir, engloba en el término"formato" a todos los documentos públicos, oficiales o no, existentes en cualquier soporte (pergamino, papel, microfilms y microfichas, cintas magnéticas, discos flexibles, discos duros, servidores informáticos, VCDs, DVDs, MDs, y otros soportes magnéticos, ópticos y magneto-ópticos), independientemente del formato y tipología que posean, que contengan información obtenida o creada con recursos del Estado.
Información pública, por tanto, será la producida, en cualquier época, por los organismos del Estado y se encuentra contenida en documentos de distinto soporte y formato, la que, de acuerdo al interés que las autoridades de las instituciones hayan brindado a la organización documental y al grado de intervención archivística recibido, se encuentra en distinto estado de organización y conservación, pero por lo general permanece depositada en unidades de archivo y otros repositorios documentales de las instituciones contempladas en los artículos 1 y 3 de esta ley.
Pero, como ya hemos dicho, el estado de estos archivos y repositorios documentales no siempre es óptimo, ya que no todas las instituciones cuentan con procedimientos establecidos y normalizados de administración documental, ni con unidades de archivo técnicamente organizadas. Por el contrario, los documentos oficiales en muchos casos se encuentran almacenados en bodegas o espacios que no reúnen las condiciones mínimas necesarias para la organización, conservación y uso de la documentación.
Esta situación nos lleva a pensar que si los archivos de dichas instituciones no se encuentran organizados, difícilmente los ciudadanos podrán acceder a los documentos que contienen la información que garantiza tanto sus derechos individuales como colectivos y por otra parte los archivos tampoco estarían en capacidad de cumplir con la entrega de la información en los plazos establecidos en el artículo 9 de la ley, es decir en el plazo perentorio de diez días prorrogable por cinco días más.
En el articulado de la ley una de las disposiciones que mayor incidencia tienen sobre las funciones asignadas a los archiveros se encuentran en el artículo 10, relacionado con la custodia de la información y que por su importancia lo analizaremos en cada uno de sus incisos. Así el primer inciso dispone que las instituciones obligadas al cumplimiento de la ley son responsables de:"...crear y mantener registros públicos de manera profesional, para que el derecho a la información se pueda ejercer plenitud...", en este sentido el legislador desconoce o pasó por alto que la creación y administración profesional de los registros y de la documentación existente en los archivos que la ley prescribe debe pasar necesariamente por la formación profesional de quienes se encuentran a cargo de la documentación, tanto en instituciones públicas como privadas, es decir, la formación profesional de los archiveros que somos los depositarios y responsables de la administración del patrimonio documental de las instituciones, pero para ello se requiere de la existencia de institutos, escuelas o facultades de educación superior que impartan esta formación especializada, lo que para el caso del Ecuador se encuentra en ciernes.
En la actualidad los archivos de la mayor parte de las instituciones públicas se encuentran bajo responsabilidad de funcionarios sin la suficiente formación archivística pero con gran interés en capacitarse técnicamente, servidores públicos que han obtenido su preparación archivística mediante la participación en cursos y seminarios de corta duración organizados por instituciones nacionales y de cooperación internacional como es el caso de la Agencia Española de Cooperación Internacional y en tiempos más lejanos en la escuela de Córdoba de este hermano país que nos acoge.
Continuando con el análisis de este inciso, en su segunda parte dispone que:"...en ningún caso se justificará la ausencia de normas técnicas en el manejo y archivo de la información y documentación para impedir u obstaculizar el ejercicio de acceso a la información pública, peor aún su destrucción.", disposición que resulta absurda toda vez que desconoce de la existencia de normas y procedimientos técnicos archivísticos que los archiveros aplicamos en la ejecución de los procesos técnicos destinados a la ordenación, clasificación, descripción, valoración y conservación de la documentación y que, justamente, han sido creadas para favorecer el acceso a la documentación tanto por medios tradicionales como de manera remota.
Continuando con la revisión del mismo artículo, el párrafo segundo señala que:"Quienes administren, manejen, archiven o conserven información pública, serán personalmente responsables, solidariamente con la autoridad de la dependencia a la que pertenece dicha información y /o documentación, por las consecuencias civiles, administrativas o penales a que pudiera haber lugar, por sus acciones u omisiones, en la ocultación, alteración, pérdida y/o desmembración de documentación e información pública..." asignando, de esta manera, a los archiveros, responsabilidad sobre la custodia, organización y preservación de la documentación sin antes dotarles de la infraestructura física y tecnológica y de los recursos suficientes y adecuados para que cumplan sus funciones en la forma que la ley manda. En tales condiciones no solo la posibilidad de acceso a la documentación se ve limitada sino que el riesgo de deterioro y destrucción, en definitiva de pérdida del patrimonio documental del Ecuador, es elevado como lo han dictaminado distintas instituciones nacionales e internacionales como la Subsecretaría de Cultura, dependencia del Ministerio de Educación y Cultura y el programa de la UNESCO Memoria del Mundo, MOW, quienes, a partir del siniestro ocurrido en las instalaciones del edificio del Congreso Nacional que puso en riesgo uno de los principales archivos históricos del país, volvieron su mirada sobre las deficiencias de la infraestructura archivística nacional. Adicionalmente y debido a que en las instituciones no se han desarrollado sistemas de archivo que permitan la gestión integral de la documentación, ésta se encuentra dispersa y sin control por la falta de procedimientos institucionales que normen la transferencia periódica y controlada de los documentos a las unidades de archivo.
En cuanto a las transferencias documentales y el tiempo por el cual se han de conservar los documentos de las instituciones de la administración pública, la ley dispone en la parte final del inciso segundo que:"...los documentos originales deberán permanecer en las dependencias a las que pertenezcan, hasta que sean transferidos a los archivos generales o Archivo Nacional.", y en el inciso tercero que:"El tiempo de conservación de los documentos públicos, lo determinará la Ley del Sistema de Archivo Nacional y las disposiciones que regulen la conservación de la información pública confidencial.", disposiciones que adolecen de poca precisión, pues se desconoce los mecanismos y condiciones que determinan la necesidad de realizar transferencias documentales y las limitaciones de orden práctico de las instituciones constitutivas del Sistema Nacional de Archivos como es el caso del Archivo Intermedio de la Administración Pública, entidad designada por la Ley del Sistema Nacional de Archivos para de recibir y procesar la documentación de las instituciones de la administración pública que ha cumplido 15 años o más desde su creación, para en ella realizar los procesos archivísticos de valoración y expurgo y la transferencia al Archivo Nacional de la documentación con valor histórico para su conservación permanente.
El último inciso de este artículo señala el destino que tendrán los documentos de las instituciones de la administración pública que por cualquier circunstancia terminen su vida jurídica, a fin de precautelar la conservación e integridad de la documentación pública generada por estas instituciones, así dispone que:"Los documentos de una institución que desapareciere, pasarán bajo inventario al Archivo Nacional y en caso de fusión interinstitucional, será responsable de aquello la nueva entidad."
Como hemos podido apreciar, el artículo 10 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública aborda distintos aspectos de orden archivístico y las disposiciones que en un determinado momento pudieron haber sido consideradas como amenazas, por el contrario, se presentan como una gran oportunidad para revertir la angustiosa situación de muchos de los archivos de las instituciones de la administración pública ecuatoriana.
Una de estas oportunidades es justamente la que le atribuye al archivero la responsabilidad de la administración técnica y custodia de la documentación, ya que esta responsabilidad es compartida de forma solidaria con las máximas autoridades de las instituciones del Estado, quienes ahora se encuentran obligadas a mirar la situación en que se encuentra la documentación y los archivos de la institución a su cargo. De igual forma esta disposición ha creado, de manera tácita, un espacio de comunicación entre el archivero y las autoridades y por tanto la posibilidad de concienciar al más alto nivel sobre la importancia que la adecuada gestión de la documentación tiene para las organizaciones, tanto para la toma de decisiones acertadas como para la eficiencia de la gestión institucional; y, como una herramienta para publicar y transparentar su gestión, la rendición de cuentas y como forma de posibilitar la participación activa de los ciudadanos en cosa pública.
Para finalizar el análisis del articulado que incide directamente en la gestión de los documentos y los archivos de la administración pública, me referiré a las disposiciones transitoria sexta y general de la ley de transparencia y su reglamento respectivamente.
La disposición transitoria sexta señala que:"Dentro de un plazo no mayor a ciento ochenta días se reformará la Ley del Sistema Nacional de Archivos, armonizando sus disposiciones con las normas pertinentes contenidas en esta Ley...", al respecto, como ya indicamos anteriormente, la Ley del Sistema Nacional de Archivos vigente data del año 1982; fue publicada en el Registro Oficial No. 265 de 16 de junio del año 1982 y tiene como antecedente la Conferencia Intergubernamental sobre el planteamiento de las infraestructuras nacionales de documentación, bibliotecas y archivos, celebrada por la UNESCO en París, del 23 al 27 de septiembre de 1974, y en otras reuniones internacionales, en las cuales el Ecuador se comprometió a implantar el Sistema Nacional de Archivos.
La Ley del Sistema Nacional de Archivos dispone que para la conservación, organización, protección y administración del Patrimonio Documental, se establece el Sistema Nacional de Archivos, mismo que está constituido por los siguientes organismos: el Consejo Nacional de Archivos, el Comité Ejecutivo de Archivos, la Inspectoría General de Archivos, y los archivos públicos y privados.
Aún cuando esta ley, en ese momento, significó un avance importante para la estructuración de un sistema archivístico nacional, por diversas causas, de orden presupuestario y administrativo, pero sobre todo por la falta de decisión de las entidades y autoridades llamadas a vigilar su cumplimiento, no ha constituido la herramienta requerida para la estructuración del sistema archivístico ecuatoriano y por el contrario ha provocado la existencia de instituciones incomunicadas que cumplen de manera descoordinada las funciones y obligaciones que la ley y su reglamento les asignan.
No obstante, por iniciativa de algunos sectores de archiveros y de otros colectivos profesionales, como es el caso de la Asociación de Historiadores del Ecuador, han sido presentados al Congreso Nacional diferentes proyectos de reforma a la Ley del Sistema Nacional de Archivos, los cuales lastimosamente no han sido tratados hasta el momento en el pleno del Congreso Nacional, pese a que han transcurrido cerca de 790 días de promulgación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
La transitoria sexta de la ley también"...encarga al Sistema Nacional de Archivos la capacitación pertinente a todos los funcionarios de las entidades de la Administración Pública ...", es decir asigna la responsabilidad de la capacitación archivística a un ente que no es una institución como tal, lo que ha traído como consecuencia que la responsabilidad de la capacitación de los archiveros se diluya entre las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos y que ninguna de ellas asuma esta responsabilidad.
No obstante lo anterior, nuevamente por iniciativa de un grupo de archiveros, se presentó a la Universidad Andina Simón Bolívar, una universidad de posgrado y alcance regional andino, un programa de formación universitaria, que consiste en la realización de un curso de posgrado en gestión de documentos y archivos, que tiene entre otros objetivos la formación superior de archiveros para atender la demanda laboral de archiveros de las instituciones públicas y privadas; la ampliación de las opciones laborales de profesionales egresados de otras carreras; la formación de cuadros técnicos con destrezas académicas y capacidad de multiplicar sus conocimientos entre el colectivo de archiveros a nivel nacional. Detalles de esta experiencia se los dará a conocer en el Encuentro de Docentes de Archivística de Iberoamérica programado en el marco de este Congreso.
En cuanto a la disposición general del reglamento, esta manda que:"El Sistema Nacional de Archivos en el plazo de noventa días expedirá el instructivo para que las instituciones sometidas a la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, cumplan con sus obligaciones relativas a archivos y custodia de información pública.", en este aspecto, con agrado podemos comunicarles, que el instructivo señalado en esta disposición ya fue elaborado y difundido entre las instituciones que manda la ley. Su elaboración estuvo a cargo del Archivo Intermedio de la Administración Pública y abarca temas de gestión documental y de organización de archivos. Consideramos que la elaboración de esta valiosa herramienta de referencia debe ir acompañada de otras acciones conducentes a la mejora de la gestión de los archivos ecuatorianos.
A manera de conclusión podemos manifestar que la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública dejó al descubierto las debilidades del sistema archivístico ecuatoriano, de sus instituciones, de los archivos y de los archiveros en particular.
También podemos reflexionar sobre la importancia de contar con la participación amplia de todos los actores sujetos de derechos y de obligaciones en la construcción de una de una ley de acceso a la información pública.
Pero también podemos destacar que la expedición de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información ha constituido para los archiveros ecuatorianos y sus instituciones una oportunidad inmejorable para dar un giro y rehacer el sistema archivístico nacional, partiendo de la reforma de la Ley del Sistema Nacional de Archivos para que en verdad pueda ser operativa; acometiendo en la formación profesional de los archiveros; concienciando a autoridades, funcionarios públicos y ciudadanía sobre el valor que la documentación tiene en su vida diaria; siendo promotores del acceso a la información pública por parte de los ciudadanos que son sujetos de ese derecho; coadyuvando en la gestión transparente y la rendición de cuentas de los gobernantes; limitando la comisión de actos de corrupción y la impunidad de los funcionarios corruptos; coadyuvando a la participación activa de la comunidad en la construcción de una democracia diferente; en definitiva, revalorizando la imagen y reconocimiento social de la labor que realiza el funcionario público que presta sus servicios en el archivo.
El camino es largo pero tenemos la voluntad de caminarlo, y con el apoyo de nuestros colegas más cercanos estamos seguros que en futuras oportunidades podremos compartir con ustedes los logros conseguidos.
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